【代理律师】 臧树华、王其伯 陕西诺尔律师事务所律师

【编写律师】 仲萍香 陕西诺尔律师事务所实习律师

【案情简要】

汉中市甲县乙村村民，从小生活在乙村，依靠农田耕作为生活来源，祖辈都是老实巴交的庄稼人。2018年10月22日，甲县人民政府发布城政发[2018]54号《关于对甲县乙村城中村棚户区改造项目范围内集体土地上房屋实施拆迁的通告》（以下简称54号通告）、城政办发[2018]132号《关于印发甲县乙村棚户区改造项目征地拆迁补偿方案的通知》（以下简称132号通知），决定对乙村的集体土地实施征收。

乙村村民认为该征收补偿标准太低，遂找到了我们律师，请求为他们主张正义。

【代理思路】

律师接受乙村17名村民的委托后，仔细研究了甲县人民政府的54号通告及132号通知，发现了问题。

甲县人民政府的征收决定违反《土地管理法》及国务院《土地管理法实施条例》。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”第四十五条规定批准征地机关是国务院和省级人民政府。《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”甲县人民政府的54号通告及132号通知，没有公告批准征地机关、批准文号，也没有依法进行公告，属违法行为，且如果征地没有依法定程序报经批准，不仅违反法定程序，而且超越职权。

所以，律师在跟村民充分沟通的基础上，从甲县人民政府的54号通告和132号通知违法的角度出发，提起行政诉讼，要求依法撤销以上两份文件。进而维护村民利益。

【一审审理经过】

基于原告乙村村民的诉求，甲县人民政府作出的答辩意见是：第一，案涉项目拆迁用地符合甲县土地利用总体规划（2006-2020）确定的城市建设用地范围。第二，54号通告及132号通知两文件依法张贴公示，符合法定程序；第三，两文件是整个拆迁过程的其中一个前置环节，不涉及违反原告诉称的《土地管理法》及《土地管理实施条例》的规定；第四，两文件仅是征地拆迁的一个补偿标准，不涉及原告具体安置方式及补偿数额，不影响原告的实体权益。

【一审裁判结果】

一审法院以本案54号通告属于拆迁过程中的阶段性行政行为，对原告甲村村民的权利义务不产生实际影响，认为原告请求撤销54号通告不具有可诉性。132号通知，认为原告对土地征收补偿标准不服，应当向行政机关先行申请裁决，对行政处理结果不服的，再向人民法院提起行政诉讼。最终裁定驳回了原告的起诉。其法律依据是：行政诉讼法司法解释第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

【上诉】

收到一审裁定结果后，律师立马着手上诉。诉讼请求为：请求陕西省高院依法撤销汉中市中级人民法院的一审裁定，指令汉中市中级人民法院对该案进行实体审理。提出了以下上诉理由：

一、一审裁定以54号通告对原告的权利义务不产生实际影响为由驳回起诉，违背客观事实。因为54号通告本身就是对原告所在的甲村实施拆迁的通告，54号通告的实施，将会使原告完全丧失对宅基地和承包地的使用权，原告作为祖祖辈辈依靠土地的农民，对原告产生的影响巨大。

二、一审裁定认为被告54号通告“属于拆迁过程中的阶段性行政行为”，是在混淆概念，模糊视听。一审裁定把“征地拆迁”概念换成了“拆迁”概念，模糊了本案征收土地争议的性质。一审裁定认定54号通告是阶段性行政行为，但没有明确是办理征地审批手续阶段还是依法公告并组织实施阶段，只是用模糊的语言，掩盖了被告未批先用，违反法定程序征地的本质。

三、对132号通知，原告起诉的是该行政行为违法，未起诉补偿标准过低，一审以对补偿标准有争议先申请行政裁决为由驳回起诉，犯了“偷换论题”错误。

所以，一审裁定未经开庭查清基本事实，导致认定事实错误、适用法律错误，应依法撤销，指定一审法院进行实体审理。

被告答辩：被告甲县政府在二审中仍坚持54号通告和132号通知是将拆迁实施单位、补偿标准等信息在征迁范围内广而告之，属于阶段性工作，不是行政法上的征收土地公告，不具有可诉性。

【二审争议焦点】

原告诉讼请求撤销54号通告和132号通知是否属于行政诉讼的受案范围？

1、54号通告是否属于行政诉讼受案范围问题。通常情况下，通告就其内容而言，是将征地批复、征地决定等行政行为的内容在一定范围内予以转载，起到告知作用。此时，影响当事人权利义务的是通告转载的行政行为。本案中，甲县政府并未提供54号通告所转载的征收决定及征收批复文件，故甲县政府作出的54号通告名为通告，实质为甲县政府作出的征收决定。在此种情况下，该54号通告对上诉人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。

2、132号通知是否属于行政诉讼受案范围问题。本案中132号通知，其内容对征收房屋的范围进行了界定，对补偿的对象进行了明确，对补偿的方式进行了说明，对补偿标准进行了公告，同时，132号通知的三个附件均是补偿标准的具体规定。故132号通知名为通知，实质为补偿方案，除此之外并不包含其他实质内容。而补偿方案用于确定此次用地的地上附着物的补偿标准，适用于用地范围内所有的被拆迁人，并非直接针对上诉人，对上诉人补偿利益产生直接影响的是后续补偿行为。因此，132号通知不具有可诉性。不属于行政诉讼的受案范围。

【二审裁判结果】

一、撤销汉中市中级人民法院行政裁定；

二、指令汉中市中级人民法院继续审理本案。

案件又回到了汉中市中级人民法院，在第二次一审中，甲县政府提交了整整28份证据，用来证明土地征收程序符合法律规定，54号通告只是征收工作中的阶段性告知文件。

另外，在第二次一审审理过程中，陕西省人民政府于2020年7月14日作出审批土地批复，批准包括乙村在内五个村组集体土地收归为国有。

【第二次一审判决结果】

法院意见：征收农用地的，应当依照土地管理法第四十四条规定办理农用地转用审批。甲县政府发布的54号文件，虽名为通告，实质为其作出的征收决定。在发布该通告时，甲县政府并未办理农用地转用审批，严重违反法定程序。被告在2020年9月11日发布的《甲县人民政府征收土地公告》将该通告废止，改变了原行政行为，但原告依旧要求确认该通告违法。依据相关法律规定，判决如下：

一、甲县人民政府在2018年10月22日发布的54号通告违法。

二、本案受理费由甲县人民政府承担。

至此，本案才画上了圆满的句号。

【总结与体会】

一、不予受理、驳回起诉与驳回诉讼请求的区别

不予受理是法院立案前，经法院立案庭审查，原告的起诉不符合法定受理条件，法院作出不予受理的裁定，主要适用的是程序法，对该裁定书不服的，可以在10日内提起上诉。

驳回起诉是人民法院在立案后，诉讼程序刚开始阶段，法院认定原告的起诉不符合法定受理条件，作出驳回起诉的裁定书，主要适用的也是程序法，对该裁定书不服的，亦可以在10日内提起上诉。

驳回诉讼请求，是法院受理案件后，经对案件实体审查，认定原告的诉讼请求不应支持，所以判决驳回诉讼请求。对该判决不服的，可以在15日内提起上诉。

二、近年来，随着政府征地的力度不断加大，征地拆迁争议也越来越多，在此对征地拆迁的程序简要总结

1、征地前期准备。（1）拟征收土地告知。县级以上人民政府，拟征地的，预先明确征收土地有关事项并予以公开，如征收土地用途、拟征收土地的位置和范围、征地补偿标准等；（2）拟征收土地现状调查。将拟征收土地现状进行调查，如征收土地勘测调查表、地上附着物及青苗调查登记，调查结果按规定确认后，对调查结果予以公开。（3）拟征地听证。对以上征地公告有异议的，可以依申请开展听证工作。

2、征地审查报批。土地管理法第四十四条规定，农用地转为建设用地，由省、自治区、直辖市人民政府或国务院批准，办理农用地转用审批手续。

3、征地组织实施。（1）征收土地公告。根据用地批复文件，县（市、区）人民政府拟定征收土地公告并予以公示。（2）征地补偿安置方案公告。在征收土地公告期满后，由相关部门拟定征地补偿安置方案并予以公告，应该包括土地补偿费、安置补助费、村民住宅补偿费用、村民其他地上附着物和青苗等补偿费用以及村民养老保险等社会保障费用。（3）征地补偿安置方案听证。对公告的征地补偿安置方案有异议的，可以依申请开展听证工作，听证结果公示。（4）征地补偿费用支付。已达成拆迁安置补偿协议的，在约定的时间内，支付征地补偿费用。

三、行政案件审理过程中，行政行为被改变，原要求撤销该行政行为的诉讼请求该如何处理？

行政诉讼法第七十四条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

本案中，虽然甲县政府的行政行为已被改变，54号通告甲县政府确认废止了，但是律师仍坚持要求确认原行政行为违法。故而，才得到了满意的诉讼结果。